新規下經濟責任審計應對策略探討
2020年08月28日
當前，開展經濟責任審計已經成為中介機構一個重要審計業務領域，2019 年 7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了修訂后的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱“《經濟責任審計規定》”或“新《規定》”），深入學習領悟新《規定》的精神，并在審計實踐中靈活運用，對廣大中介機構提高審計服務質量，開拓審計市場具有重要現實意義。本文主要從新《規定》的主要變化入手，結合筆者實際從事的相關國有企業經濟責任審計的心得和案例，闡述在新時代下如何更好的領悟新《規定》的精神，把握經濟責任審計的實質，并靈活運用到審計實踐當中，以提高審計效率與效果。
一、新《規定》的重要意義
新《規定》將“經濟責任審計”定義為領導干部在任職期間，對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。
經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。新《規定》所指的經濟責任審計已不僅僅是一項具體審計任務，而是上升到前所未有的國家戰略的高度，成為貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展的重要手段之一?！兑幎ā肥巧钊胴瀼亓暯叫聲r代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持黨對審計工作的集中統一領導，聚焦領導干部經濟責任，既強化對權力運行的制約和監督，又貫徹“三個區分開來”要求，對于加強領導干部管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。
二、經濟責任審計思路與應對策略
（一）經濟責任審計的目的與指導思想
新《規定》中明確，經濟責任審計工作要堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，強化對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員的管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止；要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹新發展理念，聚焦經濟責任，客觀評價，揭示問題，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）審計思路及應對策略
新《規定》表明，開展經濟責任審計時，不能僅僅把經濟責任審計當成一個具體的審計項目從微觀的角度進行評價，而是要有宏觀思維，大局觀念，深刻理解當下黨和國家經濟方針政策、決策部署以及時代使命，把握好政治站位，以此來指導我們的經濟責任審計工作，準確評價被審計單位領導干部經濟責任的履行情況。為更好的說明新規下經濟責任審計的思路和應對策略，現結合以往審計案例談一點體會：
筆者2019年曾參與某省級火電生產企業的領導人離任經濟責任，審計中發現被審計單位領導人任期內發生一項重大火電異地新建項目，總投資約25億元。該事項屬重大經濟決策事項，審計組依據原規定從決策的程序是否合規、決策的內容是否科學、決策的結果是否達到預期目標等角度進行全面評價，最后得出的結論是整個過程無重大問題。但根據新《規定》精神，以上事項是否科學、合理值得商榷。
一是決策的科學性值得商榷。該項投資的背景是由于老廠設備到報廢期，企業面臨是否轉型、員工安置等一系列艱巨任務，最終領導班子決定利用老廠征拆資金在異地新建一座高標準火電廠。以上決策事項依據原經責審計相關法規的規定，并無明顯違法規定的情形，但根據新《規定》文件精神，當時火電項目屬于國家供給側改革的目標之一，火電產能在當地嚴重過剩且存在環保問題，站在國家的角度考慮，異地新建的科學性值得商榷。
二是從決策的結果角度看，該項目建成后，由于整個行業產能過剩，導致新建項目產能利用率低下，一直虧損，投資決策結果遠不及預期。
以上案例表明，站在不同的角度得出審計評價結論可能不完全一致。這就要求我們要把握好政治站位，深刻領悟新《規定》的指導思想和精神實質，從而作出準確的判斷和責任界定。
（三）經濟責任審計的內容
新《規定》對經濟責任審計內容較原規定內容增加較多，新增內容主要包括：企業發展戰略規劃的制定、執行和效果情況；重大經濟事項的效果評估；企業法人治理結構的建立、健全和運行情況；企業的風險管控情況，境外資產管理情況，生態環境保護情況；在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從業規定情況；以往審計發現問題的整改情況。
筆者認為，在今后審計實踐中，應予以重點關注以下方面：
一是對企業發展戰略規劃的制定、執行和效果情況的評價。新增內容表明國家對企業的宏觀管理的重視，要求企業切實把戰略規劃的制定與執行與國家的戰略規劃統籌協調一致，真正發揮企業戰略規劃的統領和指引作用。此方面過去審計實踐中大多關注度還不夠，且被審計單位在此方面的落實大多也流于形式，我曾聽說凡間還流傳“規劃”即“鬼話”的言論，這更加印證了當前很多企業對于戰略規劃的不重視。
二是企業法人治理結構的建立、健全和運行情況。此新增內容的意義與目的與上面第一條有異曲同工之處。就是要求企業要注重宏觀管理，注重頂層設計，與國家提出的要實現國家治理的現代化的理念的具體體現。因此，此方面的審計內容也是我們審計工作人員后續審計中要重點予以關注，設計有針對性的審計策略予以應對，此處不再贅述。
三是境外資產管理情況。此新增內容充分體現了新時代的特征。新增對境外資產管理情況的審計，體現了在當前國家經濟發展階段，隨著我國綜合國力和企業實力的增強，很多企業開始走國際化道路，海外投資和收購明顯增多，但由于企業缺乏經驗，國內外政治、經濟、法律、企業文化等完全不同，加之目前全球貿易摩擦增多，因此，特別是國有企業的海外投資和收購必然面臨巨大風險，新規定增加對海外資產管理情況的審計是具有非常重要的現實意義。
在審計策略上，由于境外資產的管理工作一部分在國外完成，因此，以往僅僅從國內的角度進行評價可能難以適應新形勢的要求，為全面評價被審計單位國外資產管理情況，審計策略上可能要考慮開展國外被投資資產或企業的現場審計，才能更全面的作出審計評價。
四是生態環境保護情況?！熬G水青山就是金山銀山”。習主席這句話深刻體現出國家對生態環境保護的認識高度。但有時經濟利益與環境效益可能難以兼顧，企業由于其經營目的和利益角度不同，在決策一項重大經濟事項時，往往把經濟效益放在首位。以上新規定要求我們審計人員今后在對被審計單位重大經濟決策事項的決策內容、決策結果的評價時，除了考慮經濟效果外，還有重點考慮環境效益情況，避免審計評價偏離新規定的精神。
五是以往審計發現問題的整改情況。此新增內容表明國家對以往審計發現問題的整改情況放在了前所未有的高度。新的認識表明，審計監督中如果以往發現的問題不能有效整改，那審計的監督作用就難以真正發揮。因此，此方面的問題審計人員要高度重視，不惜投入大量審計資源核實被審計單位以往審計問題的落實整改情況，不僅要查明問題是否整改，還要核實整改是否到位，未整改的深層次原因，后續整改措施等，一追到底，抓鐵有痕，切莫流于形式。
（四）經濟責任的界定與審計評價
經濟責任界定方面，新《規定》明確了責任界定考慮因素“根據領導干部職責分工，綜合考慮相關問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起的作用等情況”；取消了主管責任，整合到領導責任中。同時新增了對直接責任的界定情形。
審計評價方面，新增了“審計評價時，應當把領導干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。對領導干部在改革創新中的失誤和錯誤，正確把握事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉等原則，經綜合分析研判，可以免責或者從輕定責，鼓勵探索創新，支持擔當作為，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性?！?/span>
以上規定，筆者認為是對原有經濟責任界定的原則、標準和方法的新突破，對新時代下如何準確界定領導班子重大經濟決策事項經濟責任的界定產生深遠影響，也是我們廣大審計工作人員對新時代下黨和國家重大經濟決策部署、時代主旋律的深刻理解與把握提出很高要求。
仍以前述案例進行分析，該重大經濟決策事項從決策的程序、決策的內容、決策的結果角度分析評價，似乎并沒有明顯問題，但若按照新規定第一條、第二條規定的精神以及第四十三條的規定進行分析，筆者認為該重大經濟決策事項的科學性和決策結果的有效性值得商榷。理由如下：
一是在當下國家能源政策、供給側結構性改革的政策背景下，國家是不支持火電企業新增產能的，因此決策的科學性值得商榷；
二是國家和地方政府考慮企業轉型、職工安置的困難，由地方政府牽頭通過盤活老廠土地資源、爭取稅收優惠政策等手段為企業盤活存量資產，爭取了足夠的可以轉型的資金支持，以上資金如果投資于國家鼓勵的戰略新興產業是否更有利于國家、企業和職工的長遠利益。當然，前提是企業領導班子是否有足夠的魄力、敢于冒險的擔當等等；
三是從環境生態保護的角度考慮，異地新建火電項目并沒有從本質上改變對當地環境生態的保護，污染源只是從室內移到郊區；
四是從員工安置和長遠利益角度考慮，新廠投產后企業需要租用或購置大量通勤車用于員工的上下班接送，除了增加員工每天路途的時間外，光是每年的通勤費幾十年加起來也足夠再建一個火電廠了；
五是由于國家的能源政策和當地的能源結構，新建火電廠的經濟效益長期堪憂。
三、結束語
總之，新《規定》下的經濟責任審計要求我們廣大審計人員要與時俱進，深刻領會新《規定》的文件精神，結合當下黨和國家的國策、時代主旋律以及國內外宏觀政治、經濟環境，站在國家、社會和企業的多重角度去評價微觀經濟體（企業和領導人）任期內發生的重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用即“三重一大”集體決策事項的決策程序是否規范、決策內容是否科學、決策結果是否符合國家、企業的經濟效益、社會效益和環境效益。為此，在實際工作中，要結合新《規定》的變化，制定有針對性的審計應對策略，更好的發揮經濟責任審計應有的監督作用，為實現偉大祖國的“中國夢”貢獻應有力量。
主要參考文獻：
1.《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）；
2.《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（審經責發〔2014〕102號）；
3.《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》；
4.《中國內部審計準則》。
本文作者：
一、新《規定》的重要意義
新《規定》將“經濟責任審計”定義為領導干部在任職期間，對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。
經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。新《規定》所指的經濟責任審計已不僅僅是一項具體審計任務，而是上升到前所未有的國家戰略的高度，成為貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展的重要手段之一?！兑幎ā肥巧钊胴瀼亓暯叫聲r代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持黨對審計工作的集中統一領導，聚焦領導干部經濟責任，既強化對權力運行的制約和監督，又貫徹“三個區分開來”要求，對于加強領導干部管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。
二、經濟責任審計思路與應對策略
（一）經濟責任審計的目的與指導思想
新《規定》中明確，經濟責任審計工作要堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，強化對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員的管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止；要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹新發展理念，聚焦經濟責任，客觀評價，揭示問題，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）審計思路及應對策略
新《規定》表明，開展經濟責任審計時，不能僅僅把經濟責任審計當成一個具體的審計項目從微觀的角度進行評價，而是要有宏觀思維，大局觀念，深刻理解當下黨和國家經濟方針政策、決策部署以及時代使命，把握好政治站位，以此來指導我們的經濟責任審計工作，準確評價被審計單位領導干部經濟責任的履行情況。為更好的說明新規下經濟責任審計的思路和應對策略，現結合以往審計案例談一點體會：
筆者2019年曾參與某省級火電生產企業的領導人離任經濟責任，審計中發現被審計單位領導人任期內發生一項重大火電異地新建項目，總投資約25億元。該事項屬重大經濟決策事項，審計組依據原規定從決策的程序是否合規、決策的內容是否科學、決策的結果是否達到預期目標等角度進行全面評價，最后得出的結論是整個過程無重大問題。但根據新《規定》精神，以上事項是否科學、合理值得商榷。
一是決策的科學性值得商榷。該項投資的背景是由于老廠設備到報廢期，企業面臨是否轉型、員工安置等一系列艱巨任務，最終領導班子決定利用老廠征拆資金在異地新建一座高標準火電廠。以上決策事項依據原經責審計相關法規的規定，并無明顯違法規定的情形，但根據新《規定》文件精神，當時火電項目屬于國家供給側改革的目標之一，火電產能在當地嚴重過剩且存在環保問題，站在國家的角度考慮，異地新建的科學性值得商榷。
二是從決策的結果角度看，該項目建成后，由于整個行業產能過剩，導致新建項目產能利用率低下，一直虧損，投資決策結果遠不及預期。
以上案例表明，站在不同的角度得出審計評價結論可能不完全一致。這就要求我們要把握好政治站位，深刻領悟新《規定》的指導思想和精神實質，從而作出準確的判斷和責任界定。
（三）經濟責任審計的內容
新《規定》對經濟責任審計內容較原規定內容增加較多，新增內容主要包括：企業發展戰略規劃的制定、執行和效果情況；重大經濟事項的效果評估；企業法人治理結構的建立、健全和運行情況；企業的風險管控情況，境外資產管理情況，生態環境保護情況；在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從業規定情況；以往審計發現問題的整改情況。
筆者認為，在今后審計實踐中，應予以重點關注以下方面：
一是對企業發展戰略規劃的制定、執行和效果情況的評價。新增內容表明國家對企業的宏觀管理的重視，要求企業切實把戰略規劃的制定與執行與國家的戰略規劃統籌協調一致，真正發揮企業戰略規劃的統領和指引作用。此方面過去審計實踐中大多關注度還不夠，且被審計單位在此方面的落實大多也流于形式，我曾聽說凡間還流傳“規劃”即“鬼話”的言論，這更加印證了當前很多企業對于戰略規劃的不重視。
二是企業法人治理結構的建立、健全和運行情況。此新增內容的意義與目的與上面第一條有異曲同工之處。就是要求企業要注重宏觀管理，注重頂層設計，與國家提出的要實現國家治理的現代化的理念的具體體現。因此，此方面的審計內容也是我們審計工作人員后續審計中要重點予以關注，設計有針對性的審計策略予以應對，此處不再贅述。
三是境外資產管理情況。此新增內容充分體現了新時代的特征。新增對境外資產管理情況的審計，體現了在當前國家經濟發展階段，隨著我國綜合國力和企業實力的增強，很多企業開始走國際化道路，海外投資和收購明顯增多，但由于企業缺乏經驗，國內外政治、經濟、法律、企業文化等完全不同，加之目前全球貿易摩擦增多，因此，特別是國有企業的海外投資和收購必然面臨巨大風險，新規定增加對海外資產管理情況的審計是具有非常重要的現實意義。
在審計策略上，由于境外資產的管理工作一部分在國外完成，因此，以往僅僅從國內的角度進行評價可能難以適應新形勢的要求，為全面評價被審計單位國外資產管理情況，審計策略上可能要考慮開展國外被投資資產或企業的現場審計，才能更全面的作出審計評價。
四是生態環境保護情況?！熬G水青山就是金山銀山”。習主席這句話深刻體現出國家對生態環境保護的認識高度。但有時經濟利益與環境效益可能難以兼顧，企業由于其經營目的和利益角度不同，在決策一項重大經濟事項時，往往把經濟效益放在首位。以上新規定要求我們審計人員今后在對被審計單位重大經濟決策事項的決策內容、決策結果的評價時，除了考慮經濟效果外，還有重點考慮環境效益情況，避免審計評價偏離新規定的精神。
五是以往審計發現問題的整改情況。此新增內容表明國家對以往審計發現問題的整改情況放在了前所未有的高度。新的認識表明，審計監督中如果以往發現的問題不能有效整改，那審計的監督作用就難以真正發揮。因此，此方面的問題審計人員要高度重視，不惜投入大量審計資源核實被審計單位以往審計問題的落實整改情況，不僅要查明問題是否整改，還要核實整改是否到位，未整改的深層次原因，后續整改措施等，一追到底，抓鐵有痕，切莫流于形式。
（四）經濟責任的界定與審計評價
經濟責任界定方面，新《規定》明確了責任界定考慮因素“根據領導干部職責分工，綜合考慮相關問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起的作用等情況”；取消了主管責任，整合到領導責任中。同時新增了對直接責任的界定情形。
審計評價方面，新增了“審計評價時，應當把領導干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。對領導干部在改革創新中的失誤和錯誤，正確把握事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉等原則，經綜合分析研判，可以免責或者從輕定責，鼓勵探索創新，支持擔當作為，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性?！?/span>
以上規定，筆者認為是對原有經濟責任界定的原則、標準和方法的新突破，對新時代下如何準確界定領導班子重大經濟決策事項經濟責任的界定產生深遠影響，也是我們廣大審計工作人員對新時代下黨和國家重大經濟決策部署、時代主旋律的深刻理解與把握提出很高要求。
仍以前述案例進行分析，該重大經濟決策事項從決策的程序、決策的內容、決策的結果角度分析評價，似乎并沒有明顯問題，但若按照新規定第一條、第二條規定的精神以及第四十三條的規定進行分析，筆者認為該重大經濟決策事項的科學性和決策結果的有效性值得商榷。理由如下：
一是在當下國家能源政策、供給側結構性改革的政策背景下，國家是不支持火電企業新增產能的，因此決策的科學性值得商榷；
二是國家和地方政府考慮企業轉型、職工安置的困難，由地方政府牽頭通過盤活老廠土地資源、爭取稅收優惠政策等手段為企業盤活存量資產，爭取了足夠的可以轉型的資金支持，以上資金如果投資于國家鼓勵的戰略新興產業是否更有利于國家、企業和職工的長遠利益。當然，前提是企業領導班子是否有足夠的魄力、敢于冒險的擔當等等；
三是從環境生態保護的角度考慮，異地新建火電項目并沒有從本質上改變對當地環境生態的保護，污染源只是從室內移到郊區；
四是從員工安置和長遠利益角度考慮，新廠投產后企業需要租用或購置大量通勤車用于員工的上下班接送，除了增加員工每天路途的時間外，光是每年的通勤費幾十年加起來也足夠再建一個火電廠了；
五是由于國家的能源政策和當地的能源結構，新建火電廠的經濟效益長期堪憂。
三、結束語
總之，新《規定》下的經濟責任審計要求我們廣大審計人員要與時俱進，深刻領會新《規定》的文件精神，結合當下黨和國家的國策、時代主旋律以及國內外宏觀政治、經濟環境，站在國家、社會和企業的多重角度去評價微觀經濟體（企業和領導人）任期內發生的重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用即“三重一大”集體決策事項的決策程序是否規范、決策內容是否科學、決策結果是否符合國家、企業的經濟效益、社會效益和環境效益。為此，在實際工作中，要結合新《規定》的變化，制定有針對性的審計應對策略，更好的發揮經濟責任審計應有的監督作用，為實現偉大祖國的“中國夢”貢獻應有力量。
主要參考文獻：
1.《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）；
2.《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（審經責發〔2014〕102號）；
3.《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》；
4.《中國內部審計準則》。
本文作者：
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洪祖柏 |
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信永中和會計師事務所專項審計業務線合伙人，從業21年，在央企審計及IPO業務、資產證券化、司法鑒定審計、企事業單位管理咨詢、國企經濟責任審計等方面積累了一定的審計經驗。 |
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袁風雷 |
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信永中和會計師事務所專項審計二部 高級經理，從業20年，在鐵路行業年報審計、企事業單位管理咨詢、國企經濟責任審計等方面積累了一定的審計經驗。 |
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